:曾刚:国有企业高负债的根本原因是预算软约束

2018年09月14日09:27    作者:曾刚  

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  文/新浪财经意见领袖(微信公众号kopleader)专栏作家 曾刚 栾稀

  《意见》强化了国有企业资产负债约束,从现阶段看既是降低国有企业杠杆率、防范化解国有企业债务风险的重要举措,从长远看是通过政策引导将资产负债约束引入国有企业公司治理的重要考量、强化优化了国有企业的公司治理,为国有企业预算约束建立了长效机制。

  2018年9月,发改委等多部委发布《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》。《意见》从指标约束、自我约束、外部约束三个方面打破了管理部门、企业自身、金融机构、社会信用对国有企业的预算软约束,为国有企业资产负债约束建立了硬约束,形成解决国有企业债务问题的长效机制;同时,《意见》针对现阶段国企去杠杆问题,提出“国有企业平均资产负债率到2020年末比2017年末降低2个百分点”的具体目标,为高负债国企降杠杆出台了厘清政府债务与企业债务边界、国有企业盘活存量资产、国有企业多渠道资本补充机制、国有企业兼并重组以及国有企业破产等配套措施。

  一、国有企业高负债的根本原因是预算软约束

  2018年以来,随着一系列政策实施,以及企业经营状况好转,国有企业的资产负债率已经开始出现下降,2018年7月,全国国有企业资产负债率为64.93%,较去年同期下降约1个百分点。但横向比较,国有企业的资产负债率仍显著高于同期民营企业。根据工业企业数据,2018年7月,工业企业中国有企业平均资产负债率为59.4%,高出同期私营企业近4个百分点,而在2018年以前,这一差距曾达10个百分点左右。根据上市公司数据,2017年底,国有企业的平均资产负债率在60%以上,高于同期民营企业近6个百分点。

  国有企业资产负债率高,预算软约束有着重要的影响。在实践中,造成预算软约束的原因有很多:一是企业自身原因,风险意识淡薄、财务管理、公司治理能力有待提高,甚至存在为了融资虚报错报财务数据的情况;二是相关管理部门的原因,在经济高速增长时期,对国有企业的考核过于注重企业资产的增长,而忽略了对企业债务的管控,企业债务风险缺乏相应的追责制度;三是有隐性担保的影响。政府对国有企业的隐性担保的存在,客观上是国有企业破产退出的概率要远低于民营企业。这种情况,一方面容易形成大量的“僵尸”企业,降低资金的配置效率,另一方面,会扭曲市场对不同企业的风险评估,形成投资主体对所有制的系统性偏向;四是金融机构的原因。通常情况下,外部监管和内部管理的要求,都会让金融机构将风险控制放在相当重要的地位。从理论上讲,金融机构风险偏好较低,有助于其审慎经营和长期稳健发展,但当不同类型的主体存在系统性的风险差异时,就会很容易地将资源过度集中于低风险主体,结果造成低风险主体过度加杠杆而形成更大的系统性风险,而另一端,风险偏高的主体面临较为严重的“融资难、融资贵”问题。

  尽管国有企业资产负债率开始出现小幅下降,但如果不从根本上解决预算软约束问题,阶段性去杠杆在长期内也难以持续。从这点看,建立对国有企业的资产负债率管理的系统性约束、形成长效机制,是根治国有企业过度负债问题的必由之路。

  二、《意见》为国有企业资产负债约束建立了长效机制

  《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》基于全面覆盖和分类管理相结合、完善内部治理与强化外部约束相结合、提质增效与政策支持相结合三个基本原则,以资产负债率为基础约束指标,对不同行业类型国有企业实行分类管理并动态调整,通过自我约束和外部约束共同对国有企业资产负债约束建立了长效机制,打破国有企业预算软约束的定势。

  在约束指标设立上,《意见》对不同行业实施动态管控,分类设立约束指标。考虑到不同行业的资产负债率存在差异,以及企业的资产负债结构随经济周期(或商业周期)动态变动,《意见》对国有企业资产负债率进行分行业动态管控,以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线,基准线加5个百分点为预警线,加10个百分点为重点监管线,但国资委分管的中央国企和金融类国企仍按现行标准实施。

  在内部约束机制上,《意见》明确国有企业是资产负债约束的第一责任主体,引导和要求企业将资产负债约束纳入公司管理的重要考量,将资产负债约束与完善和优化国有企业公司治理有机结合。一是要求企业根据相应的预警线和监管线结合行业及自身实际,合理设定企业资产负债率和资产负债结构;二是将资产负债约束纳入国企常规公司治理的一部分以加强日常管理,如国有企业管理层要审慎开展债务融资活动等、董事会要对资产负债状况及未来资负计划进行审议、主动向债权人通报财务困境依法依规协商处置等;三是强化国有企业集团对子企业的资产负债约束,避免母子企业、子企业之间的风险传染;四是国有企业要体质增效、创新驱动提高生产率、提高盈利能力,增强内生资本积累能力。

  在外部约束机制上,《意见》确立了国有资产管理部门、金融机构、社会信用等多重外部约束。在国有资产管理部门加强监测监督的方面,一要建立科学监测,并根据风险大小列出重点关注和重点监管的企业,二要对重点监管的企业建立相应的降负债机制,比如明确目标和时限、重大投资要专门审批、优化债务结构、开展股权融资、债转股、依法破产等,三要要将降杠杆减负债成效作为企业考核和评价的重要内容。从金融机构约束方面,《意见》对重点关注企业和重点监管企业设置了融资限制,要求不得对重点监管企业新增债务融资等,强化融资端对高负债企业的协同约束。此外,还通过国企负责人负全责、中介机构、社会信用体系等强化企业财务失信行为的联合惩戒机制。

  三、配套措施解决了高负债国企降杠杆的重点难点

  地方融资平台替地方政府融资、国有企业主动或被动承担政府职能或公共服务职能是国有企业债务问题、地方政府债务问题的重要根源所在。因此,要解决国有企业高杠杆问题,还必须从理顺政企关系的体制机制入手。对此,《意见》要求“厘清政府债务与企业债务边界”以解决政府债务和国企债务互相缠绕的体制难题,对严禁地方政府借道国企举债的态度坚决,要求“坚决遏制地方政府以企业债务形式增加隐性债务,严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务,严禁国有企业违法违规向地方人民政府提供融资或配合地方人民政府变相举债”。《意见》还要求各级人民政府一般情况下不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出,加快推进“三供一业”的分离移交等,切实减轻国有企业负担。

  此外,为配套国有企业降杠杆减负债,《意见》就盘活国有企业存量资产、完善国有企业多渠道资本补充机制、推动国有企业兼并重组、依法依规实施国有企业破产等重点难点问题分别提出了具体的措施。其中,“鼓励国有企业采取租赁承包、合作利用、资源再配置、资产置换或出售等方式实现闲置资产流动”,“支持国有企业按照“真实出售、破产隔离”原则进行资产证券化”,“实现国有资本有进有退动态管理”,“充分发挥国有资本经营预算资金的作用”,“鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式引入民营资本”,“鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金等形式参与国企兼并重组”以及“支持国有企业依法对“僵尸企业”破产清算、坚决防止‘大而不能倒’”等措施和提法都远超于市场对该《意见》的预期。这一系列配套措施直达国有企业去杠杆的痛点,触及到了国有企业去杠杆的灵魂问题,解决了国有企业去杠杆的难点。

  四、小结

  总体上,《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》强化了国有企业资产负债约束,从现阶段看既是降低国有企业杠杆率、防范化解国有企业债务风险的重要举措,从长远看是通过政策引导将资产负债约束引入国有企业公司治理的重要考量、强化优化了国有企业的公司治理,为国有企业预算约束建立了长效机制。《意见》对国有企业资产负债的约束强调了科学性,在所有行业、所有类型国有企业全覆盖的同时,对不同行业进行分类动态管理。同时,《意见》内外部约束相结合,实现国有企业、国有资产管理部门、金融机构、社会信用的共同约束,提高了约束的有效性和可行性。此外,厘清政府债务与企业债务边界、盘活存量资产、完善多渠道资本补充机制、推动兼并重组、国有企业破产等配套措施,也为高负债国企降低资产负债率创造了更为良好政策和制度环境。

  (本文作者介绍:国家金融与发展实验室副主任,中国社会科学院金融研究所银行研究室主任)

责任编辑:赵子牛

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文章关键词: 资产负债 国有企业 杠杆
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